LoginEinstieg in die Podiumsdiskussion: Europäische Migrationspolitik in und nach der Weltwirtschaftskrise: Prof. Dr. Klaus J. Bade
Ich konzentriere mich auf drei Punkte: Erstens „Krisenfolgen und Massenmigration“, zweitens „Ökonomische Interessen Europas: Zuwanderungssteuerung“, drittens „Humanitäre Pflichten Europas: Flüchtlingsaufnahme“.
Krisenfolgen und Massenmigration. Blick in die Zukunft: Demografischer Hintergrund ist eine innerhalb eines halben Jahrhunderts möglicherweise bis auf das Doppelte angewachsene Weltbevölkerung und eine im Vergleich um so mehr geschrumpfte und demografisch gealterte europäische Bevölkerung. Im weltweiten Migrationsgeschehen stehen vor diesem Hintergrund gewaltige demo-ökonomische und humanitäre Aufgaben an; denn die langfristigen Folgen von Bevölkerungswachstum, Weltwirtschaftskrise, Umweltzerstörung und Klimawandel dürften in den besonders betroffenen Regionen Massenwanderungen in Gang setzen. Das gilt also nicht nur für die bisherigen Ausgangsräume des globalen Migrationsgeschehens. Diese Massenwanderungen dürften auch nicht nur, wie bisher zumeist, die umliegenden Regionen der Ausgangsräume tangieren. Sie könnten verstärkt auch Europa erreichen, sofern sie nicht durch Massenumsiedlungen in andere Großregionen aufgefangen werden können. Mit administrativen Blockaden und quasimilitärischen Grenzsperren, mit Auffanglagern zu Lande und Frontex zu Wasser, mit bilateralen Abwehrkonzepten sowie mit den als „zirkuläre Migration“ und „bilaterale Mobilitätspartnerschaften“ umschriebenen neuen Gastarbeiter-Systemen wird der Zuwanderungsdruck auf Europa nicht aufzufangen sein. Zielführender sind auf EU-Ebene schon konzipierte, aber erst ansatzweise umgesetzte entwicklungsorientierte Förderungsprogramme in den Ausgangsräumen der Migration. Aber auch das wird nicht mehr genügen; denn Förderungsprogramme nützen nichts mehr in Ausgangsräumen, die zu Wüsten werden oder unter Wasser stehen. Die fortschreitende, durch den Klimawandel noch forcierte Zerstörung der Lebensgrundlagen von vielen Millionen Menschen dürfte also Dimensionen von Umweltflucht und Neuansiedlung zur Folge haben, die weit über das hinaus gehen, was wir heute als Weltflüchtlingsproblem kennen. Je früher und vorbehaltloser wir uns diesen globalen demo-ökonomischen und humanitären Herausforderungen stellen, desto angemessener können unsere Antworten sein – wenn wir denn pro-aktiv antworten und uns nicht nur realitätsblind, angstvoll und abwehrbereit verstecken wollen in einem europäischen Bunker mit schrumpfender und demografisch vergreisender Bevölkerung.
Zweitens: Ökonomische Interessen – Zuwanderungssteuerung in Europa. Zuwanderungssteuerung ist ein legitimes ökonomisches Interesse der Aufnahmestaaten, sofern es sich dabei tatsächlich um Wirtschaftswanderer und nicht um Flüchtlinge handelt, wobei die multiplen Migrantenidentitäten und soweit dabei berücksichtigt bleibt, daß die multiplen Flüchtlingsidentitäten bekanntlich die administrativ bzw. gesetzlich zugeschriebenen Migranteneigenschaften nicht selten vordergründig erscheinen lassen. Für die Zuwanderungssteuerung in Deutschland hat der Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration in seinem am 05.10.2009 vorgelegten Empfehlungskatalog „Integration und Migration für die neue Bundesregierung“ einen Lösungsvorschlag gemacht: Der SVR fordert, für die Zeit der Erholung aus der Wirtschaftskrise ein neues Steuerungssystem für Zuwanderung vorzubereiten, getragen durch drei Säulen:
Erstens ein Punktesystem mit Qualitätskriterien für die Auswahl von Zuwanderern, zweitens eine damit verschränkte Engpassanalyse mit Bonuspunkten für die Zulassung von am Arbeitsmarkt vergeblich gesuchten Zuwandererprofilen und drittens – in Fällen besonderer Dringlichkeit ohne personelle Alternativen am Binnenmarkt – eine Akutsteuerung über eine Zuwanderungsabgabe für Arbeitgeber. Über diese Abgabe könnten Arbeitgeber kurzfristig und unbürokratisch ausländische Fachkräfte auch direkt gewinnen. Der Ertrag soll einem Qualifikationsfonds für Arbeitskräfte in Deutschland zugute kommen, der von der Bundesagentur für Arbeit verwaltet wird.
Auf europäischer Ebene könnte eine Zuwanderungssteuerung über Punktesystem und Engpasskonzept ihr Pendant finden in Gestalt des Zusammenwirkens einer „supranationalen Blue Card“, die den europäischen Arbeitsmarkt attraktiver macht, mit einer neuen europäischen Agentur, die unterhalb der supranationalen Ebene die nationalen Engpasskonzepte abgleicht. Wer den Dschungel der europäischen Verhandlungsarchitektur kennt, mag müde abwinken. Aber auch Frattinis Blue Card-Idee wurde zunächst ausgezählt und war doch ein hilfreicher Denkanstoß. Das könnte auch für eine neue europäische Agentur gelten, die die Sorgen der nationalen Partner vor supranationaler Intervention in Einwanderungsfragen begrenzt.
Drittens: Humanitäre Pflichten – Flüchtlingsaufnahme in Europa. Zuwanderungssteuerung ist, wie erwähnt, ein legitimes ökonomisches Interesse. Flüchtlingsaufnahme hingegen ist eine humanitäre Pflicht. Nicht nur vor, sondern auch an den europäischen Grenzen sowie an und innerhalb der deutschen Grenzen stehen hier große humanitäre Aufgaben an. Ich nenne dazu abschließend aus dem Empfehlungskatalog Integration und Migration des Sachverständigenrates drei Bereiche: Resettlement, Burden sharing und Kettenduldungen:
Resettlement bei der Flüchtlingsaufnahme in Europa: Die neue Bundesregierung sollte sich an einem europäischen Programm zur Neuansiedlung von besonders schutzbedürftigen Flüchtlingen unter Verantwortung des Flüchtlingskommissariats der Vereinten Nationen (also an dem sog. „Resettlement“-Programm) beteiligen. Aufbauend auf dem Vorschlag der EU-Kommission sollte Deutschland jährlich eine bestimmte Quote von durch den UNHCR als besonders schutzwürdige Flüchtlinge im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention anerkannten Personen aufnehmen und ihnen von Beginn an ein sicheres Aufenthaltsrecht und zureichende Integrationschancen bieten.
Burden sharing beim Asyl in Europa: Deutschlands Mittellage in Europa führt dazu, dass seit Jahren nur noch wenige Asylsuchende das Land erreichen (Januar bis August 2009 nur 17.507 Personen, früher oft mehr als 100.000). Staaten an den europäischen Außengrenzen (Schengengrenzen) wie Malta, Zypern, Italien und Griechenland hingegen haben im Vergleich zu ihrer Einwohnerzahl unvergleichbar höhere Flüchtlings- und Asylbewerberquoten zu bewältigen. Das verschärft die ohnehin unterschiedliche Qualität der Flüchtlingsbehandlung in Europa erheblich und es gelingt manchen Staaten nicht, dabei humanitäre Mindeststandards einzuhalten (Beispiel Griechenland). Deutschland, das Anfang der 1990er Jahre unter ähnlichem Migrationsdruck stand, sollte daher an einem innereuropäischen Lastenausgleich im Asylbereich (Burden sharing) teilnehmen. Das ist vorstellbar in Gestalt einer Umverteilung von Asylsuchenden, in Gestalt von finanziellen Ausgleichszahlungen sowie in Gestalt von technologischen Hilfestellungen oder in einer Mischung aus allen drei Komponenten. Deutschland sollte sich dadurch, aber auch darüber hinaus für die Einhaltung von Mindeststandards bei der Behandlung von Flüchtlingen und Asylsuchenden in Europa einsetzen: an seinen Grenzen und ausdrücklich auch vor seinen Grenzen, also insbesondere in internationalen Gewässern, in denen man mit Piraten scheinbar rücksichtsvoller umgeht als mit Flüchtlingen.
Kettenduldungen in Deutschland: Die Bundesregierung hat 2007 einen ersten wichtigen Schritt unternommen, um der Personengruppe der Geduldeten eine Lebensperspektive in Deutschland zu bieten. Sie lebten oft schon viele Jahre in Deutschland unter den extremen psychischen Belastungen der Kettenduldung und hatten aufgrund ihres prekären Status deutlich schlechtere, mitunter auch gar keine Chancen am ersten Arbeitsmarkt. Sie konnten bei sechs- bis achtjährigem Mindestaufenthalt eine Aufenthaltserlaubnis erhalten. Voraussetzung war der Nachweis, daß sie ihren Lebensunterhalt selbstständig sichern können. Dreiviertel aller Flüchtlinge haben ihre Aufenthaltserlaubnisse nur „auf Probe“ erhalten, weil es ihnen nicht gelungen ist, von Transferzahlungen unabhängig zu leben. Ihnen droht damit zum Jahreswechsel der Rückfall in die Duldung mit all ihren rechtlichen, materiellen Unsicherheiten und psychischen Belastungen.
Angesichts der weltweiten Wirtschaftskrise, die auch den Arbeitsmarkt in Deutschland zunehmend unter Druck setzt, sollte die Aufenthaltserlaubnis auf Probe dringend verlängert werden, um dieser Personengruppe den Rückfall in die Duldung zu ersparen. Ferner sollte für einen befristeten Zeitraum auch Personen, die sich nachweislich ernsthaft um eine Arbeitsaufnahme bemüht haben und dabei – auch auf Grund der Wirtschaftskrise – nicht erfolgreich waren, ein Bleiberecht eingeräumt werden. Der Nachweis eigenständiger Bemühungen zur Arbeitsaufnahme würde dem Antragsteller obliegen.
Soweit die Empfehlungen des Sachverständigenrates an die neue Bundesregierung im humanitären Bereich. Ich denke, dieses humanitäre Engagement schulden wir den Flüchtlingen der Welt in Erinnerung daran, daß Deutsche in der europäischen Geschichte als Opfer und als Täter selbst viel mit den Themen Flucht und Vertreibung zu tun gehabt haben.
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