LoginAuswirkungen der Krise auf Migrantinnen und Migranten in Deutschland und der EU unter besonderer Berücksichtigung der Situation von Drittstaatsbürgern: Prof. Dr. Herbert Brücker, Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung
Die aktuelle Krise hat ein Ausmaß, das historisch nahezu einmalig ist. Als Vergleich wird immer wieder die große Depression zwischen den beiden Weltkriegen herangezogen. Wenn wir den Einbruch des Sozialproduktes betrachten, erreichen wir ungefähr diese Größenordnung. Aber natürlich hat diese Krise auch einen anderen Charakter als die Depression. Auf politischer Seite hat man gelernt, wie man auf eine solche Krise reagieren kann. Insofern werden die Auswirkungen wahrscheinlich nicht so schlimm werden wie Ende der 20er, Anfang der 30er Jahre des 20. Jahrhunderts. Aber sie werden anders und möglicherweise gravierender sein als die Auswirkungen, die wir aus Konjunkturkrisen seit dem Zweiten Weltkrieg kennen. Was feststeht ist: Die weltweite Krise hat zu einem dramatischen Rückgang der gesamtwirtschaftlichen Produktion geführt, und zwar auf beiden Seiten, in den Zielländern der Migration wie in den Herkunftsländern. Interessant dabei ist, dass die Folgen für die Arbeitsmärkte in den verschiedenen Ländern sehr unterschiedlich ausfallen. So unterscheidet sich die Entwicklung in den angelsächsischen Ländern deutlich von der Entwicklung in Japan und Deutschland.
Zur Beschreibung der Ausgangslage ist es auch wichtig festzustellen, dass sich die Krise in den Ziel- und Herkunftsländern der Migration nicht symmetrisch auswirkt. Die Arbeitsmarktlage in den Zielländern senkt die Zuwanderung und fördert die Rückwanderung, und zwar weitgehend unabhängig davon, was in den Herkunftsländern geschieht. Migrantinnen und Migranten sind in den Zielländern überproportional vom Anstieg der Arbeitslosigkeit betroffen – im Falle Deutschlands muss man sagen: werden überproportional betroffen sein. Gleichzeitig sind die Arbeitsmarktwirkungen der Migration in der Krise ambivalent. Das heißt: Man sollte sich über beide Seiten Gedanken machen, nicht nur, wie die Krise auf die Migration wirkt, sondern auch wie die Migration auf die Krise wirkt. Bei dieser Frage gibt es große Forschungslücken. Eines lässt sich allerdings mit Sicherheit sagen: Migration wirkt einerseits als Konjunkturpuffer, schützt somit einheimische Beschäftigte. Andererseits hat Zuwanderung im Konjunkturabschwung ungünstigere Auswirkungen auf die Beschäftigung als im Konjunkturaufschwung. Es ist aber sehr wahrscheinlich, dass als Folge der Krise die Nettozuwanderung seit September 2008 sehr stark gesunken ist. Genaue Zahlen liegen aktuell noch nicht vor.
Vor dem Hintergrund dieser einleitenden Überlegungen möchte ich zunächst einen kurzen Überblick geben, wie sich die Rahmenbedingungen für Migration durch die Krise verändert haben. Danach gehe ich auf die Frage ein, welche Folgen sich für die Zu- und Rückwanderung ergeben. Drittens geht es um die Frage, welche Folgen die Krise für die Arbeitsmarktintegration von Migrantinnen und Migranten hat. Abschließend beleuchte ich die Arbeitsmarktwirkungen von Migration im Abschwung und im Aufschwung.
Veränderung von Rahmenbedingungen für Migration durch die Krise
Deutschland ist an absoluten Zahlen gemessen nach den USA und Russland das Land mit den meisten Zuwanderern auf der Welt. 8 Prozent der Bevölkerung sind ausländische Staatsbürger, 12 Prozent sind im Ausland geboren und 18 Prozent haben einen Migrationshintergrund, sind also entweder im Ausland geboren, ausländische Staatsbürger oder ein Elternteil ist im Ausland geboren oder ausländischer Staatsbürger. In den 1990er Jahren gab es eine sehr starke Netto-Zuwanderung nach Deutschland. Unter den großen Industrienationen war Deutschland weltweit das wichtigste Einwanderungsland. Dazu haben eine Reihe von Faktoren beigetragen: der Fall des Eisernen Vorhangs, die Bürgerkriege in Jugoslawien aber auch eine starke Nettozuwanderung aus Ländern wie der Türkei. In der zweiten Hälfte der 90er Jahre hat sich das abgeschwächt und seit der Jahrtausendwende ist die Nettozuwanderung fast auf Null gesunken. Im Zuge der Stagnation und auch im jüngsten Aufschwung hat sie nicht besonders stark zugenommen.
Auf der anderen Seite beobachten wir in Europa gegenläufig zu der deutschen Entwicklung einen Anstieg der Zuwanderung. Die wichtigsten Einwanderungsländer in Europa sind heute Spanien und Italien. Bis zu Beginn der Krise zählten auch Großbritannien und Irland dazu. Bei den letztgenannten Ländern gab es Umlenkungseffekte im Zusammenhang mit der Osterweiterung der EU. Weniger bekannt ist, dass Spanien und Italien sehr viel stärker von der Zuwanderung betroffen sind als Großbritannien oder Irland. Nach allem, was wir bisher wissen, sind die Effekte der Zuwanderung in diesen Ländern während des langen Aufschwungs seit Mitte der 1990er Jahre bis zum Jahr 2008 entweder neutral für die Arbeitsmärkte gewesen oder sogar positiv ausgefallen. Negative Entwicklungen können vor dem Hintergrund der vorliegenden Daten, aber auch der durchgeführten empirischen Studien, ausgeschlossen werden. Im weltweiten Vergleich der Nettozuwanderung zeigt sich, dass diese in Europa – bezogen auf EU-15 – seit Beginn der 1990er Jahre gegenüber den USA stark zugelegt hat und pro Kopf heute fast genauso groß ist wie in den USA. Als Zielregion für Zuwanderung ist Europa damit genauso wichtig wie die sogenannten klassischen Einwanderungsländer.
Das Bild von Einwanderungsländern hat sich auch insgesamt verschoben. Ein klassisches Beispiel dafür ist Spanien. Dort ist der Ausländeranteil innerhalb von acht Jahren von einem Prozent auf 10 Prozent an der Bevölkerung gestiegen. Das ist ein durchaus dramatischer Zuwachs. Parallel dazu ist die Arbeitslosigkeit von 18 auf 10 Prozent gesunken, was einen erheblichen Rückgang darstellt. Gleichzeitig ist die Infl ationsrate konstant geblieben. Für Ökonomen ist das ein erklärungsbedürftiges Rätsel: Wie konnte es sein, dass Migration nicht zu einem Anstieg der Arbeitslosigkeit geführt hat, sondern im Gegenteil mit einem Rückgang verbunden ist? Es gibt verschiedene Untersuchungen, die versuchen dieses Phänomen zu erklären. Darin wird als Ursache das – wie der Fachterminus heißt – inelastischere Arbeitsangebot von Zuwanderern genannt.
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„Beispiel Spanien: Wie konnte es sein, dass Migration nicht zu einem Anstieg der Arbeitslosigkeit geführt hat, sondern im Gegenteil mit einem Rückgang verbunden ist? In Untersuchungen wird als Ursache das „inelastischere“ Arbeitsangebot von Zuwanderern genannt. Im Klartext heißt das: Sie sind bereit, zu niedrigeren Löhnen zu arbeiten“.
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Im Klartext heißt das: Sie sind bereit, zu niedrigeren Löhnen zu arbeiten. Und sie versuchen, auf jeden Fall zu arbeiten. Zumindest in Spanien ist die Beschäftigungsquote der Zuwanderer sehr viel höher als die der Mehrheitsgesellschaft. Dadurch ist die Arbeitslosigkeit insgesamt gefallen. Gleichzeitig ist die Lohnfl exibilität gestiegen, was alle Beschäftigten betrifft. Bei einer etwas expansiven Geldpolitik kann in einer solchen Situation ein steigendes Arbeitskräftepotenzial gut absorbiert werden. Diese Entwicklung ist eine Parallele zu dem, was wir in der Phase der Gastarbeitermigration in den 60er und 70er Jahren in Deutschland erlebt haben.
Nun haben sich die Bedingungen aber verändert. Wir haben die globale Rezession, deren Beginn man auf den September 2008 terminieren kann, auch wenn die Wachstumsraten schon vorher zurückgegangen sind. Seither ist die gesamtwirtschaftliche Produktion in der OECD um 4,5 Prozent gesunken. Das ist der größte Einbruch der Produktion in der Nachkriegszeit. Seit dem zweiten Quartal 2009 beobachten wir eine leichte Erholung auf niedrigem Niveau. Das heißt: Es gibt ein Wachstum gegenüber dem Vorquartal. Gegenüber dem Vorjahr liegen wir aber immer noch bei einem Minus von 4 bis 5 Prozent. Besonders stark betroffen von der Krise sind exportorientierte Volkswirtschaften wie Deutschland und Japan mit einem Rückgang von rund 6 Prozent im ersten Quartal gegenüber dem Vorjahr und Volkswirtschaften mit einer Blase im Immobiliensektor. In den Sendeländern der Migration beobachten wir eine ähnliche Heterogenität wie innerhalb der OECD.
Die Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt sind gleichermaßen sehr unterschiedlich. In den USA und Großbritannien ist die Arbeitslosigkeit bereits um 4 oder 5 Prozentpunkte gestiegen, also ähnlich stark wie die Produktion zurückgegangen ist. In Deutschland und Japan ist das nicht zu beobachten. In Deutschland hat die Arbeitslosigkeit leicht zugenommen, aber auch die Beschäftigung ist leicht gestiegen. Dies hat auch demografi - sche Ursachen. Vor allem aber spielen Kurzarbeit und arbeitsmarktpolitische Instrumente, die wir in Deutschland in großem Umfang einsetzen, eine wichtige Rolle. Aber selbst wenn wir Kurzarbeit und den Abbau von Überstunden herausrechnen, beobachten wir, dass in erheblichem Umfang von den Unternehmen Arbeit gehortet wurde. Im Moment wird nicht entlassen. Möglicherweise erwarten die Unternehmen, dass es schnell wieder besser wird. Möglicherweise bedeutet das aber nur, dass die Entlassungen etwas verzögert wurden. Die Krise trifft in Deutschland vor allem Unternehmen und Branchen, die zuvor gut verdient haben, also zum Beispiel Maschinenbau, Automobil usw. In diesen Branchen haben die Unternehmen erhebliche fi nanzielle Polster, die aber auch irgendwann erschöpft sein werden.
Die ökonomischen Daten der Zielländer der Migration für 2009 sind sehr unterschiedlich. So ist in der Eurozone nach derzeitiger Prognose das BIP um 3,9 Prozent gesunken. Als durchschnittliche Arbeitslosenrate wird 9,5 Prozent erwartet. In Deutschland gehen wir von einem Minus von 5 Prozent aus bei einer Arbeitslosenrate von 8,2 Prozent. In Großbritannien wird das BIP um 4,3 Prozent zurückgehen, die Arbeitslosenrate liegt bei 7,9 Prozent. Das ist ein deutlicher Anstieg von 4 Prozent. In Spanien ist die Arbeitslosenrate in der Krise von rund 12 auf 18,5 Prozent dramatisch gestiegen, das BIP aber nur um 3,8 Prozent zurückgegangen. In den USA gab es einen relativ moderaten Rückgang des BIP um 2,6 Prozent. Allerdings ist dort das BIP bereits 2008 zurückgegangen. Die Arbeitslosenrate liegt in den USA bei 9,9 Prozent und ist damit um rund fünf Prozentpunkte gestiegen – auch dies ein dramatischer Zuwachs.
Wenn man die Herkunftsländer betrachtet, lassen sich ebenfalls sehr unterschiedliche Entwicklungen feststellen. Ich möchte das an drei Beispielen aufzeigen. In der Türkei, die für Deutschland das wichtigste Herkunftsland darstellt, ist der Produktionsrückgang mit -5,4 Prozent sehr hoch. Auch die Arbeitslosenrate ist stark gestiegen, auf 13 Prozent. Polen verzeichnet sogar ein leichtes Wachstum von 0,7 Prozent. Das ist allerdings ein Einbruch gegenüber den zuvor sehr viel höheren Wachstumsraten. Die Arbeitslosigkeit ist nur geringfügig auf 10,8 Prozent gestiegen. Ganz anders sieht es in Ungarn aus. Dort gab es einen Produktionseinbruch von 7,0 Prozent und einen Anstieg der Arbeitslosenrate um über drei Prozentpunkte auf 9,9 Prozent. Schlimm betroffen sind auch die baltischen Staaten, die sehr starke Blasen in den Immobiliensektoren haben. Das spielt für die Migration mit der EU-Osterweiterung eine wichtige Rolle.
Wie es weitergehen wird, wissen wir natürlich noch nicht genau. Was wir aber sagen können: Es wird mehrere Jahre brauchen, bis wir das Produktionsniveau von 2008 wieder erreicht haben werden. Das wird noch nicht im Jahr 2010 passieren, wahrscheinlich auch noch nicht 2011. Offen ist es, ob es zu erneuten makroökonomischen Schocks kommt. Gegenwärtig erwarten alle, dass das Schlimmste überstanden ist. Es gibt viele Gründe, die dafür sprechen. Einer der wichtigsten: Wir haben die Stabilisierung im Finanzsektor erreicht. Es bleiben aber noch erhebliche Risiken. Man weiß zum Beispiel nicht, was in den Büchern der deutschen Banken noch alles versteckt ist. Es ist in diesem Zusammenhang wichtig festzustellen, dass es sich um ein weitverbreitetes Vorurteil handelt, dass das deutsche Bankensystem weniger stark von der Krise betroffen sei als etwa das amerikanische. Tatsächlich haben deutsche Banken im ähnlichen oder vielleicht sogar größeren Umfang risikobehaftete Anlagen erworben wie Banken in angelsächsischen Ländern. Und wir wissen aus der Weltwirtschaftskrise, dass solche Schocks periodisch wiederkommen können. Die Vorstellung, es komme ein großer Schock und dann ist es vorbei, muss nicht zutreffen. In der damaligen Weltwirtschaftskrise gab es alle zwei, drei Jahre einen Schock. Deshalb gestaltete sich die Krise damals auch so langwierig. Allerdings haben die Regierungen während der großen Depression sehr viel unvernünftiger reagiert als sie es heute tun. Kurzum: Ein zweiter Schock muss nicht kommen, das Risiko besteht aber.
Eine andere Fragestellung: Auch wenn wir nach den gegenwärtigen Prognosen davon ausgehen, dass sich die Produktion erholt, wissen wir nicht, was am Arbeitsmarkt passiert. Wir haben die Besonderheit, dass die Unternehmen, anders als in früheren Konjunkturzyklen, die Beschäftigung noch nicht an den Produktionseinbruch angepasst haben. Aber auch wenn wir eine Verzögerung berücksichtigen, hätte schon mehr passieren müssen als bisher passiert ist. Ob es im Herbst oder Winter einen Arbeitsplatzabbau geben wird, wissen wir noch nicht. Die jüngsten Zahlen sehen noch relativ günstig aus.
Die Krise und ihre Folgen für die Zu- und Rückwanderung
Wie wirkt sich das jetzt auf die Migration aus? Die Einkommensunterschiede zwischen den Ziel- und den Herkunftsländern sind – gemessen in Kaufkraftparitäten – in etwa gleich geblieben. Die Einkommensdifferenzen sind nominal zum Teil dramatisch angestiegen, weil das Vertrauen in die Währungen vieler Schwellenländer gesunken ist und in stabile Wähwie Dollar oder Euro investiert wurde. Das hatte eine Abwertung vieler Währungen zur Folge. Im Fall von Polen gab es eine Währungsabwertung von 30 bis 40 Prozent. Das sind dramatische Prozesse, die sich natürlich dann auch auf die Einkommensanreize für Migration auswirken. Gleichzeitig erwarten viele Beobachter, dass sich die Konvergenz der Schwellenländer zu den reichen Ländern verlangsamt. Das ist noch nicht sicher, könnte aber zutreffen, weil die Finanzsektoren dieser Länder, die noch nicht so entwickelt sind, besonders stark unter der Krise leiden. Ein weiterer Faktor ist der Rückgang ausländischer Investitionen. Schwellenländer, vor allem die Transformationsländer, sind jedoch die wichtigsten Herkunftsländer der Migration nach Deutschland und in andere Staaten der EU. Die verlangsamte Konvergenz könnte zunächst einmal die Vermutung wecken, dass die Motivation zu migrieren, steigt. Die Wirkungen der Krise erschweren das allerdings. So werden die sogenannten Suchkosten für Migrantinnen und Migranten sehr viel höher. Man migriert nur, wenn man mit Sicherheit erwarten kann, im Zielland einen Arbeitsplatz zu fi nden. Darüber hinaus gilt in allen Zielländern die Regel, dass bei Arbeitsplatzabbau diejenigen zuerst entlassen werden, die zuletzt eingestellt wurden. Dadurch gibt es für Migrantinnen und Migranten ein sehr viel höheres Entlassungsrisiko.
Eine wichtige Rolle in diesem Zusammenhang spielt auch die Tatsache, dass sich die institutionellen Bedingungen für Zuwanderung verändert haben, die Barrieren sind gewachsen. Das können wir in Europa, aber auch in den USA beobachten. Für eine Rückwanderung gibt es aber keine Barrieren. Die Menschen haben es also schwerer hereinzukommen, können aber nach Hause geschickt werden. Es werden auch Anreize geschaffen zurückzukehren. Wenn ein Zuwanderer arbeitslos wird, ist sein Einkommen in den Herkunftsländern deutlich mehr wert als im Zielland. Diese Unterschiede in den Kaufkraftparitäten machen eine Rückkehr sinnvoll, wenn das Arbeitslosengeld portabel ist. Und das wird in einigen Ländern derzeit so gestaltet. Ein Beispiel dafür ist Spanien.
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„Arbeitslosigkeit und Beschäftigung von Migrantinnen und Migranten reagieren stärker als die von Einheimischen, also in unserem Falle von Deutschen, auf den Konjunkturverlauf, d. h. im Aufschwung steigt die Beschäftigung stärker und im Abschwung sinkt sie stärker“.
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Wir erwarten also eine Kontraktion der Neuzuwanderung und einen starken Anstieg der Rückkehrmigration. Der wird umso stärker ausfallen, je jünger die Migration ist. Das heißt: Am ehesten werden Spanien, Großbritannien und Irland betroffen sein. Das wird empirisch gestützt durch Erfahrungen in den vergangenen Konjunkturverläufen. Konkrete Daten haben wir derzeit kaum. Aus Großbritannien ist bekannt, dass die Zahl der erteilten Arbeitsgenehmigungen – die man als Zuwanderer braucht – stark zurückgegangen ist. Daraus lässt sich der Rückschluss ziehen, dass die Nettozuwanderung in diesem Jahr auf 50.000 oder weniger Personen sinkt, von 300.000 bis 500.000 in den Jahren vor der Krise. Wir wissen auch, dass es eine ähnliche Entwicklung in Spanien gibt. Dort ist sogar eine Nettorückwanderung wahrscheinlich. In Deutschland wirkt sich das aus verschiedenen Gründen nicht so stark aus. Die Nettozuwanderung war in den Vorjahren ohnehin schon fast bei Null. Und unsere Migrantinnen und Migranten leben schon sehr lange hier. Sie haben dadurch geringere Anreize, in ihre Herkunftsländer zurückzugehen.
Einige wenige Forschungsergebnisse zur Frage Krise und Migration gibt es. Und zwar haben wir versucht abzuschätzen, wie sich die Krise auf die Zuwanderung aus den neuen Mitgliedstaaten der EU auswirkt. Grundlage ist ein ökonometrisches Modell. Das ist ein Zeitreihenmodell, das langfristige Variablen der Migration berücksichtigt, zum Beispiel Einkommensunterschiede oder ökonomische Entwicklungen in den Herkunftsländern, und kurzfristige Veränderungen dieser Variablen im Konjunkturzyklus. Mit solchen Modellen lassen sich sowohl langfristige Trends als auch kurzfristige Trends voraussagen. Wir haben die wirtschaftliche Entwicklung in den Zielländern auf Grundlage der einschlägigen Prognosen der Wirtschaftsinstitute unterstellt und ebenso Prognosen für die Herkunftsländer gemacht. Dabei besteht natürlich immer ein Unsicherheitspotenzial. Solche ökonometrischen Schätzungen stützen sich immer auf Erfahrungen aus der Vergangenheit und gehen davon aus, dass Menschen sich unter gleichen Bedingungen gleich verhalten, zum Beispiel bei einem gegebenen Einkommensdifferenzial oder bei Konjunkturschwankungen. Das muss aber nicht zwangsläufi g so sein.
Wir gehen davon aus, dass die Nettozuwanderung aus den zehn neuen, im Jahr 2004 beigetretenen Mitgliedstaaten von jährlich rund 300.000 Personen vor der Krise im Jahr 2008 auf etwa Null sinkt. In den Folgejahren erwarten wir zunächst eine Nettorückwanderung von 160.000 Personen. Danach steigt die Nettozuwanderung wieder an. Nach unserer Einschätzung wird die Zuwanderung aus diesen Ländern durch die Krise langfristig zunehmen. Der Hintergrund dafür: Wenn die Erholung eintritt, erwarten wir, dass dies in den Herkunftsländern langsamer geschieht und der Konvergenzprozess sich etwas verlangsamt. Das steigert die Migrationsanreize. Insofern ergibt sich durch die Krise kurzfristig ein Rückgang, langfristig aber ein Anstieg der Migration. Es gibt noch keine vergleichbaren Studien, die andere Regionen ins Auge nehmen, etwa die Türkei.
Welche Folgen hat die Krise für die Arbeitsmarktintegration von Migrantinnen und Migranten?
Die Auswirkungen der Krise auf die Arbeitsmarktsituation sind eindeutig. Arbeitslosigkeit und Beschäftigung von Migrantinnen und Migranten reagieren stärker als die von Einheimischen, also in unserem Falle von Deutschen, auf den Konjunkturverlauf. Das heißt: Im Aufschwung steigt die Beschäftigung stärker und im Abschwung sinkt sie stärker. Dafür gibt es einerseits migrationsspezifische Ursachen, nämlich die kürzere Aufenthaltsdauer im Land und dadurch kürzere Beschäftigungsverhältnisse. Wichtiger sind aber strukturelle Ursachen, etwa eine geringere Qualifikation und ein hoher Anteil von geringfügig Beschäftigten oder anderer Formen prekärer Beschäftigungsverhältnisse, die in Deutschland zugenommen haben. Deshalb erwarte ich, dass Migrantinnen und Migranten gerade in diesem Abschwung sehr stark betroffen sein werden.
Wenn man sich die Zahlen zur Arbeitslosigkeit von Ausländerinnen und Ausländern ansieht – und nur die stellt die Bundesagentur für Arbeit zur Verfügung –, wird deutlich, dass sie seit Anfang 2009 um 70.000 bis 80.000 gestiegen ist. Der Blick auf die Veränderungen gegenüber den Vorjahresmonaten demonstriert die Entwicklung über den Konjunkturverlauf: Bei einem Aufschwung und Abschwung sind die Ausschläge für Beschäftigte ohne deutschen Pass stärker als bei Deutschen. Im Aufschwung sinkt die Arbeitslosigkeit stärker, im Abschwung steigt sie stärker. Dies geschieht allerdings auf einem sehr unterschiedlichen Niveau. Die Arbeitslosenquote von Ausländerinnen und Ausländern ist etwa doppelt so hoch wie die der Deutschen.
Dies war übrigens nicht immer so. Die Schere hat sich erst seit Ende der 1970er Jahre geöffnet. Davor waren die Arbeitslosenraten von Ausländern und Inländern sehr ähnlich. Die Schere ist bei allen Beschäftigtengruppen, mit Ausnahme der Beschäftigten ohne berufl iche Ausbildung, stark auseinander gegangen. Das bedeutet etwa, dass ein ausländischer Hochschulabsolvent ein sehr viel höheres Arbeitslosenrisiko hat als ein inländischer Hochschulabsolvent. Ausländerinnen und Ausländer sind auch sehr viel stärker als Deutsche von Arbeitslosigkeit nach dem SGB III, also von Langzeitarbeitslosigkeit betroffen. Unter den Altersgruppen sind Ausländerinnen und Ausländer mit Ausnahme der Gruppe der 15- bis 25jährigen sehr viel stärker von Arbeitslosigkeit betroffen als Menschen mit deutschem Pass.
Zumindest so wichtig als Kennzahl wie die Arbeitslosigkeit ist die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung. Da ist zu beobachten, dass es zu Beginn des Jahres 2009 einen deutlichen Einbruch gab. Das hat auch bewirkt, dass der Anteil der Ausländerinnen und Ausländer an den sozialversicherungspfl ichtig Beschäftigten gesunken ist. Diese Entwicklung ist ebenfalls ein Signal, dass Menschen ohne deutschen Pass stärker vom Konjunkturverlauf betroffen sind. Allerdings ist die sozialversicherungspfl ichtige Beschäftigung gegenüber dem Vorjahresquartal immer noch leicht gestiegen, was ein Signal dafür ist, dass die Krise im Arbeitsmarkt noch nicht völlig angekommen ist. Die Beschäftigungsquoten schließlich in der sozialversicherungspfl ichtigen Beschäftigung sind bei Ausländerinnen und Ausländern dramatisch niedriger als von Inländern. Das heißt: Sie sind entweder in hohem Maß prekär, also nicht sozialversicherungspfl ichtig beschäftigt oder stärker in der stillen Reserve als Deutsche. Dies wird auch durch eine andere Zahl unterstrichen. Ausländerinnen und Ausländer sind bei den geringfügig Beschäftigten deutlich überrepräsentiert. Ihr Anteil liegt dort bei knapp 9 Prozent, während er bei den sozialversicherungspfl ichtig Beschäftigten bei 6,8 Prozent liegt.
Arbeitsmarktwirkungen von Migration im Abschwung und im Aufschwung
Ein letzter Punkt sind die Arbeitsmarktwirkungen der Migration in der Krise. Normalerweise werden die Wirkungen der Migration auf den Arbeitsmarkt in strukturellen Modellen untersucht, die auf langfristige Trends abzielen. Das sind Gleichgewichtsmodelle, die im Prinzip den Konjunkturverlauf ausblenden. Es gibt eine relativ neue ökonometrische Untersuchung von Giovanni Peri, an der ich auch beteiligt war. Darin wird für 20 OECD-Staaten analysiert, wie sich Zuwanderung im Aufschwung und im Abschwung auf den Arbeitsmarkt auswirkt. Für den Aufschwung hat das ergeben, dass eine Zuwanderung von einem Prozent der Erwerbsbevölkerung die Beschäftigung um 1,05 bis 1,15 Prozent erhöht. Das heißt: Die Beschäftigung steigt stärker als die Zuwanderung durch die Ausländer. Es gibt also einen positiven Arbeitsmarkteffekt für die einheimische Bevölkerung. Die Arbeitsnachfrage nach einheimischer Beschäftigung steigt durch die ausländische Zuwanderung und es werden alle Zuwanderer absorbiert. Dafür ist Spanien ein Beispiel.
Anders sieht es im Abschwung aus. Da führt 1 Prozent Zuwanderung zu einem Anstieg der Beschäftigung nur um 0,9 Prozent. Entweder werden Einheimische arbeitslos oder nur ein Teil der Zuwanderer wird vom Arbeitsmarkt absorbiert. In der Folge steigt die gesamtwirtschaftliche Arbeitslosenrate. Auch wenn es da viele methodische Probleme gibt, ist das dennoch ein wichtiger Befund, der die unterschiedliche Wirkungsweise zeigt, was politisch natürlich extrem relevant ist.
Schlussfolgerung: Eine Nettozuwanderung verstärkt also im Aufschwung das Beschäftigungswachstum, während sie im Abschwung zu zusätzlicher Arbeitslosigkeit führt. Wir wissen aber auch aus der Vergangenheit, dass Migration endogen auf den Konjunkturverlauf reagiert, die Nettozuwanderung sinkt auf Null oder es gibt sogar eine negative Nettozuwanderung. Politisch ist das insofern relevant, als wir aus meiner Sicht fälschlicherweise die Arbeitnehmerfreizügigkeit gegenüber den mittel- und osteuropäischen Ländern verschoben haben. Das kann dazu führen, dass wir 2011, wenn die Grenzen sich öffnen, aufgrund von Umlenkungseffekten eine Zuwanderung bekommen, die wir sonst nicht bekommen hätten – und dies möglicherweise noch in einer Krisensituation. Die unterschiedliche Wirkung von Migration in Aufschwung und Abschwung und das Sinken der Nettozuwanderung in einer Krise führt letztlich dazu, dass Migration als Konjunkturpuffer für die einheimische Bevölkerung funktioniert. Das hat allerdings hohe Kosten für die Migrantinnen und Migranten in den Zielländern, aber auch in den Herkunftsländern zur Folge. Und es kann negative Auswirkungen auf die Arbeitsmarktsituation in den Herkunftsländern haben. Das heißt: Durch diese Asymmetrie, dass im Konjunkturverlauf die Bedingungen in den Zielländern viel wichtiger sind als die in den Herkunftsländern, kann sich die Krise in den Herkunftsländern verschärfen.
… Nachfragen und Diskussion
Ausmaß, Qualität und gesellschaftliche Auswirkungen der Migrationsströme nach und aus Deutschland
Wie setzen sich die Migrationsströme hierzulande zusammen – und zwar unter den Gesichtspunkten Deutsche / Ausländer und Qualifi kationsniveau und welche Folgen hat das für die Gesellschaft? Dies war ein Komplex in der Diskussion.
Für die Migration – so Herbert Brücker auf eine Nachfrage – ist zunächst einmal die Nettozuwanderung von Bedeutung. Diese liegt nahezu bei Null. Aber es gibt natürlich Migration. Jedes Jahr verlassen rund 650.000 Menschen Deutschland. Der allergrößte Teil davon sind Ausländerinnen und Ausländer, die in ihr Herkunftsland zurückkehren, rund 600.000. Der Rest sind Deutsche, die auswandern. Und etwa ebenfalls 650.000 wandern nach Deutschland ein, auch davon ist eine Minderheit mit deutscher Staatsbürgerschaft, die zurückkehrt. Brücker verwies auch auf die Dynamik, die solchen Zahlen innewohnen kann. Wenn man von den rund sieben Millionen ausländischen Staatsangehörigen ausgeht, die in Deutschland leben und 600.000 von ihnen jährlich fort- und zuziehen, geht das fast an 10 Prozent des Bestands heran. Das heißt: Das Bild von Zuwanderern, die irgendwann einmal kommen und dann bleiben, stimmt so nicht. Viele bleiben nur kurz oder haben mehrere Migrationsperioden in ihrem Leben. Zu- und Abwanderung ist also ein dynamischer Prozess. Wenn nun die Abwanderung in der Krise um 200.000 zunehmen und die Zuwanderung um 200.000 abnehmen würde – was in der Krise ja nicht undenkbar ist –, würde sich das zu einer Nettoabwanderung von 400.000 bilanzieren. Diese Dynamik könnte für das Land durchaus Probleme aufwerfen.
Wie sind die Menschen qualifiziert, die zu und abwandern? Dies war die zweite Frage in diesem Zusammenhang.
Die Statistik – so Herbert Brücker – ist an dieser Stelle ausgesprochen schlecht. Zuwanderer und Rückwanderer werden nicht im Hinblick auf Qualifi kationsmerkmale erfasst. Erfasst werden – so eine Ergänzung – Rechtstatbestände, das heißt, unter welchen Regelungen Menschen zuwandern. Wenn Menschen im Rahmen der Familienzusammenführung kommen, sagt das nichts über ihre Qualifikation. Kommen sie über die Green Card, müssen sie hochqualifi ziert sein. Brauchbare Daten bekommt man so nicht. Es gibt jedoch innerhalb der OECD Bestandszahlen. Von daher wissen wir, dass sehr viele hochqualifi zierte deutsche Staatsangehörige in anderen Ländern, vorwiegend in den USA, leben. Innerhalb der OECD gibt es für Deutschland bei Hochqualifizierten ein Negativsaldo von 600.000. Es leben also 600.000 hochqualifi zierte Deutsche mehr im Ausland als Hochqualifi zierte aus der OECD in Deutschland. Das wird ungefähr kompensiert durch Hochqualifizierte, die aus Nicht-OECDStaaten, also in der Regel Entwicklungsländern, in Deutschland arbeiten und leben.
Die für viele Teilnehmerinnen und Teilnehmer etwas überraschende Zahl, dass das negative Wanderungssaldo von Hochqualifizierten innerhalb der OECD durch Hochqualifizierte aus Entwicklungsländern ausgeglichen wird, fügte sich in einen anderen Strang der Diskussion, die Qualifikation der zugewanderten Bevölkerung in Deutschland und die Implikationen dessen.
Der Ist-Zustand macht zunächst einmal deutlich: Gemessen an Bildungsabschlüssen sind Menschen mit Migrationshintergrund insgesamt geringer qualifiziert als die einheimische Bevölkerung. Bei einem ersten Blick auf Ursachen oder Hintergründe sieht Herbert Brücker zwei wichtige Tatsachen. Erstens ist die Qualifikationsstruktur der nach Deutschland zugewanderten Bevölkerung im Vergleich zu anderen Ländern schlechter. Das hat sich durch die verstärkte Zuwanderung aus Osteuropa etwas verschoben, weil diese Menschen in der Regel mindestens einen beruflichen Bildungsabschluss haben. Zweitens gibt es in anderen OECD-Ländern sehr viel weniger Bildungsdiskriminierung als in Deutschland und von daher im Vergleich sehr viel größere Bildungserfolge bei der migrantischen Bevölkerung.
Bei einem zweiten Blick wird deutlich, dass das Qualifikationsniveau der Bevölkerung mit Migrationshintergrund eine widersprüchliche Entwicklung durchläuft. So ist der Anteil der ausländischen Erwerbspersonen ohne abgeschlossene Berufsausbildung zwischen 1985 und 2005 von rund 60 auf 34 Prozent gesunken. Da der Anteil der deutschen Erwerbspersonen ohne abgeschlossene Berufsausbildung deutlich niedriger ist – unter 10 Prozent – ist der Anteil der Ausländerinnen und Ausländer bei den gering qualifi ziert Beschäftigten sogar gestiegen. Solche Daten verdecken, dass es bei der Bevölkerung mit Migrationshintergrund durchaus einen Trend zu höheren Qualifi kationen gibt. So ist auch der Anteil der ausländischen Erwerbspersonen mit berufl icher Ausbildung deutlich gestiegen. Das Gleiche gilt für Erwerbspersonen mit Hochschulabschluss. Gerade beim Hochschulabschluss zeigt sich aber, dass die Zunahme bei der deutschen Bevölkerung noch stärker war.
Da in der wissensbasierten Gesellschaft die Wirtschaft zunehmend Hochqualifizierte benötigt – so ein Argument in der Diskussion – muss das Potenzial der Migrationsbevölkerung besser ausgeschöpft werden. Das schließe ein, dass auch eine Angleichung der Arbeitsmarktsituation durchgesetzt werde. Es könne nicht sein, dass Hochschulabsolventen mit Migrationshintergrund stärker von Arbeitslosigkeit betroffen sind und im Schnitt über geringere Einkommen verfügen. Das gelte natürlich nicht nur für Hochschulabsolventen. Die Herkunft dürfe generell nicht mit höheren Arbeitsmarktrisiken verbunden sein.
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„Das Qualifikationsniveau der Bevölkerung mit Migrationshintergrund durchläuft eine widersprüchliche Entwicklung”.
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Ein anderer Diskussionsteilnehmer unterstrich das mit dem Hinweis darauf, dass es eine Zeit nach der Krise geben werde und es dann nötig sei, über qualifizierte Arbeitskräfte verfügen zu können. Und auch die demografi sche Entwicklung werde durch die Krise ja nicht verändert.
Im Zusammenhang mit einer notwendigen stärkeren Entfaltung der Potenziale von Migrantinnen und Migranten kam auch der Hinweis, dass viele durchaus über Qualifikationen verfügen, diese aber, weil sie im Ausland erworben wurden, nicht nutzen können. Die würden übrigens auch in der Statistik als unqualifiziert geführt. In dieser Frage – so eine Anmerkung – sei durchaus etwas in Bewegunggeraten. Die Zentrale Auslandsund Fachvermittlung der Bundesagentur für Arbeit sei vor Kurzem damit beauftragt worden, hier ein entsprechendes Beratungsangebot zu entwickeln. Mit Blick darauf, dass jährlich 600.000 Ausländerinnen und Ausländer nach Deutschland kommen und ebenso viele gehen, sei eine schnelle berufliche Eingliederung nötig und das setzt eine schnelle Anerkennung oder auch Anpassung der mitgebrachten Qualifikationen voraus. Die statistische Erfassung von Qualifikationen ist aus Sicht von Herbert Brücker in der Tat unzureichend. Die Daten der Bundesagentur widerspiegeln die Angaben der Arbeitgeber und die melden, wo das Qualifikationsniveau der Arbeitsplätze einzuordnen ist und nicht über welche Qualifi kationen diejenigen verfügen, die auf diesen Arbeitsplätzen beschäftigt sind. Etwas anders sieht es beim Mikrozensus aus, bei dem die Menschen nach ihrer Qualifikation befragt werden. Eine Verbesserung der Statistik löse zwar nicht die Frage der Anerkennung von Bildungsabschlüssen, könne aber zum Beispiel bessere Vergleichbarkeiten herstellen. Insgesamt sieht auch Brücker hier ein Problem, das dringend weiter bearbeitet werden müsse, damit die Arbeitsmarktchancen der betroffenen Menschen verbessert werden.
Migrantinnen und Migranten unverhältnismäßig häufig von der Krise betroffen – Auswege möglich?
Eine Teilnehmerin kam noch einmal auf das Thema Krise zurück. Gibt es – so ihre Frage – eine Möglichkeit darauf einzuwirken, dass Migrantinnen und Migranten nicht überproportional betroffen sind?
Zunächst einmal – so Herbert Brücker – sei noch nicht klar, wie die Krise sich tatsächlich auf den Arbeitsmarkt auswirken werde. Eigentlich wäre zu erwarten gewesen, dass die Unternehmen die Beschäftigung schneller an die Marktsituation anpassen. Allerdings sei damit zu rechnen, dass bei einem Arbeitsplatzabbau auf Grund struktureller Ursachen Migrantinnen und Migranten überproportional betroffen sein werden. Aktuell könne man zunächst einmal nicht viel tun, da die Entscheidungen über Entlassungen von der Politik nicht beeinfl usst werden können. Was man tun müsse – so Brücker – ist, die strukturellen Ursachen anzugehen. Und da sei Qualifikation ein ganz zentraler Punkt. An diesem Punkt voranzukommen ist aber trotz des Trends zur Höherqualifizierung nicht einfach. Migrantinnen und Migranten sind auch überproportional in atypischen Beschäftigungsverhältnissen tätig, etwa in Leiharbeit. Diese Beschäftigungsverhältnisse haben sehr stark zum Beschäftigungsaufschwung seit 2005 beigetragen. Sie sind aber andererseits gerade in einer Krise am ehesten betroffen weil sie insgesamt großen Schwankungen unterliegen. Man müsse die Frage diskutieren, ob die hohe Vermittlung in diese Arbeitsmarktsegmente sinnvoll ist oder ob nicht weniger prekäre Beschäftigungsverhältnisse angestrebt werden sollten. Andererseits sei es besser, Leiharbeit zu haben als beschäftigungslos zu sein. Die Situation ist sehr ambivalent.
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